Оговорка-невидимка
Положение о лицензировании медицинской деятельности, действовавшее до 31 августа 2021 года, содержало четкие квалификационные требования к руководителям медицинских организаций. Строгость требований смягчалась оговоркой о том, что соответствовать им должен руководитель, «ответственный за осуществление медицинской деятельности». Клиники трактовали этот нюанс в том ключе, что если обязанности руководителя ограничиваются административно-хозяйственной деятельностью, то высшее медобразование и стаж для него необязательны. Проще говоря, главный врач должен «быть врачом», генеральный директор – нет.
Однако Росздравнадзор и суды нередко игнорировали эту оговорку. Приведем в пример дело, завершившееся в сентябре 2018 года. Гендиректор одной клиники не имел высшего медицинского образования. Территориальный орган Росздравнадзора расценил это как нарушение лицензионных условий и предписал его устранить. Клиника обратилась в суд. Первая и апелляционная инстанции последовательно встали на сторону медиков и признали необоснованным выдвинутое надзорным органом требование. Основной аргумент судов: за медицинскую деятельность этой клиники отвечает не генеральный директор, а главный врач, у которого имеется и профильное образование, и стаж – все, как полагается по закону.
Но, начиная с кассации, направление ветра правосудия изменилось. Арбитражный суд кассационной инстанции счел, что требование к медобразованию у руководителя организации общеобязательно и «не нуждается в дополнительном толковании». Финальным аккордом стало определение Верховного Суда, который также указал на то, что и у гендиректора должно быть профильное образование.
Ни кассационный суд, ни Верховный Суд не дали никакой оценки той самой оговорке. Принимая решения, они по сути ее проигнорировали. Но при этом дословно процитировали в ссылках Положение о лицензировании медицинской деятельности, где эта оговорка содержится.
Минздрав сопротивляется
На этапе подготовки нового Положения о лицензировании медицинской деятельности разгорелись жаркие споры, в том числе на тему квалификационных требований к руководителю медорганизации. Часть медиков и бизнесмены отрасли уверяли, что найти грамотного менеджера с медицинским образованием – крайне сложная задача. А главное – для качественного менеджмента клиники руководителю совершенно не обязательно обладать специальными знаниями и опытом в медицине.
Наконец 1 сентября 2021 года вступило в силу новое Положение о лицензировании медицинской деятельности, в котором нет вообще никаких требований ни к «медицинским», ни к «немедицинским» управленцам.
Видимо, Минздраву такой подход показался слишком легкомысленным. Уже после вступления в силу новой нормы министерство в очередной раз попыталось внести поправки, которые предусматривали еще более драконовские требования к руководителю, чем те, что были в предыдущем документе. В частности, поправки уже не содержали оговорку о том, что квалификационные требования касаются только руководителей и заместителей, ответственных за осуществление медицинской деятельности.
Основной аргумент Минздрава сводился к тому, что клиника, которую возглавляет человек без медицинской «вышки» и стажа, практически неминуемо будет оказывать некачественную медпомощь. Правительству эта риторика показалась неубедительной, да и медицинское сообщество продолжало настаивать на своем. В итоге среди окончательных изменений в положении нет минздравовских правок о требованиях к квалификации руководителя.
Борьба противоречий
Несмотря на это, на наш взгляд, есть вероятность того, что надзорные органы и далее смогут штрафовать клиники за отсутствие у генерального директора и иных администраторов высшего медицинского образования. Причина в том, что законодательство в части квалификационных требований к «немедицинским» руководителям неполно и противоречиво. О каких несоответствиях идет речь?
Основным нормативным правовым актом, определяющим требования к руководителю медорганизации, является профессиональный стандарт «Специалист в области организации здравоохранения и общественного здоровья». Документ описывает квалификационные требования лишь к «медицинским» должностям руководителей – главному врачу, директору хосписа и пр. Требований к «немедицинским» управленцам (генеральному директору, президенту и пр.) профстандарт не содержит.
Аналогичная ситуация и с квалификационными требованиями к медицинским и фармацевтическим работникам с высшим образованием по направлению подготовки «Здравоохранение и медицинские науки». Они также распространяются исключительно на руководителей-медиков.
В то же время в стране действует Единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих (далее – ЕКС). И он не ограничивается лишь ответственными за медицину. В разделе «Квалификационные характеристики должностей работников в сфере «Здравоохранение»» приведены квалификационные требования к главному врачу, президенту, директору, заведующему, управляющему и начальнику медорганизации. То есть ко всему руководству независимо от компетенций.
Правда, в ЕКС уточняется, что наименование должности «главный врач» применимо к руководителю только при наличии у него высшего медицинского образования. Для остальных управленцев нормативный акт допускает наличие высшего профессионального (экономического, юридического) образования при условии специальной подготовки по менеджменту в здравоохранении вкупе со стажем работы на руководящих должностях не менее 5 лет (для президента медорганизации – стаж работы не менее 25 лет). Не правда ли, конструкция похожа на оговорку из прежнего положения, которую при желании можно было «не замечать»?
А судьи что?
Судебная практика только начала складываться, но уже есть интересные сюжеты. Вот два дела, по которым были вынесены решения в декабре 2021 года.
Еще в период действия старого положения клинику оштрафовали за отсутствие у генерального директора высшего медобразования и стажа. Апелляционная и кассационная инстанции оставили решение без изменений. Представители клиники уверяли, что гендиректор не отвечает за медицинскую деятельность, что это обязанность главврача, имеющего все требуемые «регалии». Но суды отклонили их аргументы.
Клиника обратилась в Верховный Суд с просьбой отменить судебные акты и направить дело на новое рассмотрение. К этому моменту уже действовало новое положение, в котором, напомним, нет квалификационных требований к руководителю. Верховный Суд отказал клинике в удовлетворении ее требований. Основание: после принятия закона, исключающего административную ответственность за содеянное, не исполненное к этому моменту постановление о назначении административного наказания исполнению не подлежит. То есть, поскольку клиника до этого момента не исполнила неактуальное уже постановление, рассматривать дело по новой не нужно – клинике следует обратиться в суд первой инстанции, который назначил наказание с тем, чтобы он же его и отменил.
Еще одна клиника с «неправильным» руководителем оказалась в похожей ситуации. На момент ее проверки Росздравнадзором действовало старое положение. Росздравнадзор составил протокол о привлечении медорганизации к административной ответственности, но та оспорила предписание в суде. В этом случае суд первой инстанции встал на сторону медиков, решив, что клиника не должна быть привлечена к ответственности, поскольку ко времени рассмотрения дела вступило в силу новое, лояльное к медикам положение.
Разочарованный Росздравнадзор обратился с жалобой в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд. Апелляционная инстанция оставила решение без изменений.
Выводы
- В новом Положении о лицензировании медицинской деятельности более нет требований к квалификации руководителей медорганизации. При этом требования к квалификации генерального директора и прочих «немедицинских» руководителей клиник (в отличие от главврача и других управленцев-медиков) не регламентированы должным образом в иных нормативных правовых актах.
- ЕКС допускает наличие непрофильного высшего образования у руководителя медорганизации, занимающего должность, отличную от должности «главный врач», – президент, директор, заведующий, управляющий, начальник. Но лишь по двум направлениям – юридическому и экономическому. Плюс у него должны быть соответствующий стаж на руководящих должностях и специальная подготовка по менеджменту в здравоохранении.
- Наличие свежей, хоть и немногочисленной, судебной практики, в которой суды руководствуются новым положением и признают, что генеральным директорам клиник не требуется высшее медобразование, дает надежду на лояльность правоприменительных органов. Однако полагаем, что до устранения правового пробела риски привлечения медорганизаций к ответственности исключить нельзя.
Положение утверждено постановлением Правительства РФ от 16.04.2012 №291. Согласно ему руководитель должен был иметь высшее медобразование, послевузовское и (или) дополнительное профессиональное образование, предусмотренное квалификационными требованиями к специалистам с высшим и послевузовским медицинским образованием в сфере здравоохранения, сертификат специалиста, а также дополнительное профессиональное образование и сертификат специалиста по специальности «Организация здравоохранения и общественное здоровье». К моменту назначения на руководящую должность претенденту необходимо было иметь стаж работы по специальности не менее 5 лет.
Определение Верховного Суда РФ от 19.09.2018 №308-КГ18-13416.
Действующее Положение о лицензировании медицинской деятельности утверждено постановлением Правительства РФ от 01.06.2021 №852.
Итоговые изменения были утверждены постановлением Правительства РФ от 16.02.2022 №181 и вступили в силу 1 марта 2022 года. Информацию о принятых поправках читайте в статье «Факультета медицинского права» «Психотерапия возвращается в лицензию на меддеятельность».
Утвержден приказом Минтруда России от 07.11.2017 №758н.
Например, для главврача необходимо высшее медицинское образование, сертификат специалиста или свидетельство об аккредитации специалиста по специальности «Организация здравоохранения и общественное здоровье», а также стаж работы на руководящих должностях в медицинской организации не менее 5 лет.
На проблему обращал внимание Минтруд России. В 2018 году ведомство предложило проект профстандарта «Руководитель медицинской организации» с квалификационными требованиями к «немедицинским» руководителям (президенту, директору, заведующему, управляющему, начальнику медицинской организации). Это высшее образование (специалитет при наличии магистратуры по направлениям «Экономика», «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление», «Менеджмент») и дополнительное профессиональное образование (программы повышения квалификации по специальности «Организация здравоохранения и общественное здоровье»), а также стаж работы в должности заместителя руководителя медицинской организации не менее 3 лет или не менее 2 лет работы в органах исполнительной власти в сфере здравоохранения. Однако инициатива Минтруда России осталась на стадии проекта.
Предусмотрены приказом Минздрава России от 08.10.2015 №707н.
Утвержден приказом Минздравсоцразвития РФ от 23.07.2010 №541.
Определение Верховного Суда РФ от 29.12.2021 №302-ЭС21-20255.
Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.12.2021 №13АП-34676/2021 по делу №А26-5767/2021.
